1 Introdução
 

O objetivo deste artigo é avaliar os riscos de organizações criminosas utilizarem os mercados brasileiros para o financiamento do terrorismo e principalmente praticarem atos terroristas no Brasil. O trabalho também pretende propor mecanismos de monitoramento do fluxo de recursos estrangeiros que apresentem indícios de financiamento ao terrorismo, sejam eles pessoas, mercadorias ou transações financeiras. A proposta visa conhecer o modus operandi dos grupos terroristas e tentar antecipar possíveis atentados, frustrando-os.

A motivação para este trabalho deriva da crescente internacionalização da economia brasileira e a cada vez mais frequente realização de grandes eventos de interesse e repercussão globais (esportivos, culturais, empresariais, religiosos e políticos), que podem tornar o Brasil alvo de ações terroristas.

 

O novo contexto das relações internacionais e de percepção da ameaça terrorista gerou consequências não apenas para os governos nacionais, instados a maior grau de cooperação entre si e a esforços de atualização de suas legislações e estruturas administrativas voltadas para o enfrentamento do terrorismo, mas também para as pessoas e empresas, que passaram a se deparar com novos obstáculos à movimentação de passageiros e produtos entre países (ESTEVES, 2007, p. 93).

 

Tendo em vista o exposto acima, este texto visa contribuir com um tema pouco explorado na literatura econômica brasileira. A colaboração consiste em associar elementos da teoria econômica à problemática do terrorismo, mais especificamente à detecção e ao combate ao seu financiamento. Acredita-se que aspectos desenvolvidos pela microeconomia e abordagens do tipo das desenvolvidas pela análise econômica do direito possam ser de grande valia para se tratar do tema proposto.

Buscar-se-á, por meio da utilização da teoria econômica, sugerir formas de monitoramento com o intuito de explicar, detectar, prevenir e antecipar possíveis atos terroristas no Brasil, baseando-se na experiência de outros países e em relatórios elaborados e divulgados por organismos internacionais de inteligência, associando-se à teoria econômica para elaborar um modelo de monitoramento da movimentação de recursos que sinalize eventual ligação a grupos terroristas.

Para tanto, buscar-se-á identificar, com base nas tipologias conhecidas, por meio das informações disponíveis, possíveis riscos da presença da atuação de organizações terroristas utilizando transações financeiras e comerciais para seu financiamento. Portanto, ressalta-se tratar de um estudo exploratório de caráter teórico.

Na seção seguinte, será apresentada a teoria econômica do crime, a qual se acredita estar adequada para tratar do tema proposto. A seção 3 será dedicada à análise da racionalidade da ação terrorista e os meios de combatê-la. Na quarta seção, será analisado o combate ao financiamento do terrorismo no Brasil. Em seguida, serão examinados alguns dados estatísticos, o que já pode ser feito e as sugestões de melhoria. Por fim, as últimas considerações, reforçando a importância de abordar este tema tanto no campo acadêmico como na implementação de políticas públicas.

 

2 Base teórica: economia do crime
 

Considerando-se que os grupos terroristas agem racionalmente, a utilização da teoria econômica em geral mostra-se pertinente para explicar seus atos passados e tentar prever os futuros. De acordo com Anderton e Carter (2006, p. 455), virtualmente todos os fatores do modelo de maximização da utilidade podem ser usados para explorar a alocação dos recursos dos terroristas e ajustar os esforços das autoridades para contê-los. Dessa forma, neste artigo optou-se pela aplicação da teoria econômica do crime e da abordagem agente-principal à problemática do combate ao financiamento do terrorismo. 

As pessoas respondem por incentivos, ou seja, tomam decisões comparando custos e benefícios, assim seu comportamento mudaria quando essa relação se alterasse. Esse pensamento pode ser utilizado para qualquer ação humana, inclusive para ações criminosas, visto tratar-se de atividades humanas. Gary Becker (1968), com o artigo seminal Crime and punishment: an economic approach, impôs um marco à abordagem sobre os determinantes da criminalidade ao desenvolver um modelo formal em que o ato criminoso decorreria de uma avaliação racional em torno dos benefícios e custos esperados nele envolvidos, comparados aos resultados da alocação do seu tempo no mercado de trabalho legal. Basicamente, a decisão de cometer ou não o crime resultaria de um processo de maximização de utilidade esperada, em que o indivíduo confrontaria, de um lado, os potenciais ganhos resultantes da ação criminosa, o valor da punição e as probabilidades de detenção e aprisionamento associadas e, de outro, o custo de oportunidade de cometer crime, traduzido pelo salário alternativo no mercado de trabalho.

A partir de Gary Becker, os economistas vêm ficando cada vez mais convencidos de que incentivos de ordem econômica podem ser fatores determinantes no envolvimento dos indivíduos com o crime (ao menos no que diz respeito aos delitos contra a propriedade). Burdett (1999), na tradição de pesquisa de Gary Becker, traz à baila o conceito de “custo benefício do crime”, fazendo-o central em suas formulações. A ideia principal é a de que as ações ilícitas dos criminosos de carreira subentendam uma avaliação individual, da parte deles, da relação custo benefício em delinquir. Segundo a teoria em exame, o cometimento da ação criminosa, na avaliação do potencial delinquente, dependeria de três fatores: o tamanho da recompensa proporcionada pelo cometimento do crime (na suposição de que a ação criminosa fosse bem-sucedida); a probabilidade de ser preso e condenado; e o rigor da pena a cumprir (na suposição de que a ação criminosa fosse malograda). Ou seja, quanto maior o tamanho da recompensa potencial em delinquir, maiores serão os índices de criminalidade, enquanto, ao contrário, quanto maiores as probabilidades de prisão e de apenamento rigoroso, menores serão os índices de criminalidade.

Na perspectiva da teoria econômica do crime, em sua esmagadora maioria, o criminoso é uma pessoa normal que pondera e decide dentro de uma determinada estrutura de incentivos ou condicionantes. Portanto, o evento crime é visto como uma decisão onde são ponderados os benefícios e os custos, e, também, como uma troca intertemporal, entre o benefício imediato e um custo provável no futuro (punição). Os benefícios consistem nos ganhos monetários e psicológicos proporcionados pelo crime. Por sua vez, os custos englobam a probabilidade de o indivíduo que comete o crime ser preso, as perdas de renda futura decorrentes do tempo em que estiver detido, os custos diretos do ato criminoso (tempo de planejamento, instrumentos etc.) e os custos associados à reprovação moral do grupo e da comunidade em que vive. Uma notação possível desta equação seria: crime = b – p . c, onde b é o benefício do crime, p é a probabilidade de prisão e c, os custos medidos pela perda de renda durante o tempo de prisão mais os custos diretos e morais.

Dessa forma, quanto maior for a percepção sobre a probabilidade de o indivíduo ser preso e condenado, mais elevado será o custo do crime. O fundamento é a dissuasão dos crimes por meio do efeito incapacitante e simbólico exercido pela certeza, celeridade e severidade na aplicação das penas. O efeito dissuasão ocorre quando a punição sinaliza para os demais indivíduos que, caso cometam crimes, serão também punidos. A proposição é que maior percepção do risco aumenta a variável p da equação, elevando o lado dos custos. Em suma, devem-se implementar políticas de redução dos benefícios dos criminosos e aumentos dos seus custos.

A abordagem do modelo agente-principal tem se mostrado muito produtiva no entendimento dos resultados obtidos por meio de uma interação de relacionamentos entre grupos. Um grupo, o principal, coloca um conjunto de incentivos, e o outro, o agente, responde a esses incentivos. Na teoria econômica da criminalidade, o governo faz o papel de principal ao colocar os incentivos para o agente, via P (probabilidade de ser pego e punido), S (severidade da pena) etc., enquanto o agente é o criminoso, que responde praticando crimes, que são uma resposta lógica aos incentivos existentes na sociedade. O governo determina a severidade das penas e a intensidade dos esforços (e) de combater o crime. O nível desse último será fator determinante da probabilidade de identificar e punir criminosos (BRENNER, 2009, p. 50). No modelo agente-principal, o governo busca alcançar dois objetivos: a) manter a criminalidade em nível baixo; e b) minimizar as despesas dos órgãos de combate ao crime. Pode parecer estranho considerar a responsabilidade civil como incentivo, contudo, vale lembrar que, para a teoria da agência, os incentivos podem ser tanto “positivos” quanto “negativos”, ou seja, tanto a expectativa de remuneração quanto a de punição servem para incentivar o comportamento esperado.

Espera-se que, com a introdução de incentivos positivos e punitivos, os indivíduos sejam motivados a permanecer comprometidos com os objetivos institucionais e a não romper com as regras estabelecidas dentro e fora das instituições. Sendo assim, podemos afirmar que é por meio da instituição (NORTH, 1990) que os contratos são regulados, as regras são acordadas e as incertezas são reduzidas, provendo estrutura e ordem ao quotidiano das sociedades, desenhando novas formas de atuação e coibindo comportamentos antiéticos das partes e, por que não, diminuindo os custos de transação econômicos e sociais.

A regulação contratual ou econômica visa coibir, por exemplo, o não cumprimento de uma obrigação por qualquer das partes, a não entrega do produto ou prestação do serviço (inadimplência), o benefício adquirido sem a devida contrapartida (free rider) ou a incorporação de benefícios não constantes no acordo (rent seeking) ou, ainda, as distorções causadas pelo descasamento entre a conduta do gestor e do acionista decorrente da assimetria de informação existente entre ambos (principal-agent problem). A teoria dos incentivos procura conformar um arcabouço que considere basicamente três problemas gerados pela informação assimétrica: a seleção adversa, o moral hazard e a impossibilidade de verificação.

Um problema de moral hazard existe quando a ação do agente não é verificável ou quando o agente recebe uma informação privada depois de a relação ter se iniciado. Arrow (1985) classificou os problemas de moral hazard como do tipo hidden action (ação oculta), que são ações que não podem ser completamente observadas ou inferidas por outros, sendo, portanto, impossível estabelecermos ou condicionarmos contratos completos sobre tais ações.

A regulamentação pode e deve ter também o intuito de aumentar a informação. Nela deve estar prevista a obrigatoriedade de prestar informações periodicamente. Uma vez que o governo tem um incentivo para tentar reduzir o problema de moral hazard criado pela informação assimétrica, deve estabelecer leis para forçar as firmas a aderirem a princípios e manterem controles internos que ajudem a verificação de sua conduta.

O monitoramento é uma das maneiras de o principal reduzir o problema de agência engajando-se na produção de informação por meio de um maior acompanhamento das atividades dos agentes, tal como através de auditorias frequentes para constatar a robustez das informações. O problema com esse método é que o processo de monitoramento pode ser dispendioso em termos de recursos financeiros e tempo, isto é, os custos de verificação são elevados.

Resolver o problema de falha informacional ajudaria a melhorar os resultados, conhecendo melhor (leia-se, mensurando) a atividade criminosa, ou atípica/suspeita, seus custos e benefícios. Ato contínuo seria adequar a regulamentação e o monitoramento, além de elevar o custo de transação dos criminosos e sua percepção da probabilidade de ser punido.

Para produzir informações, necessita-se amparo normativo, e o aprimoramento da regulação precisa estar baseado em informações estatísticas. O mesmo ocorre com a inteligência que precisa de informações e, para se ter boas informações, precisa-se de inteligência. As seções seguintes visam contribuir, mesmo que marginalmente, para o melhoramento desse processo.

 

 

3 Terrorismo: racionalidade, financiamento e combate
 

Embora haja quase consenso em classificar de terrorista um determinado ato de violência, separando-o de outros tipos de crimes violentos, há uma vasta discussão sobre a definição do termo terrorismo. Tanto o ambiente acadêmico quanto o político e o jurídico enfrentam essa dificuldade, tendo em vista os desdobramentos que pode desencadear. John Horgan (2006, p. 25) alerta para o problema e define o terrorismo de forma ampla:

 

Em termos gerais, o que concebemos como terrorismo implica o uso ou a ameaça de violência como meio para alcançar algum tipo de efeito dentro de um contexto político. Esta definição é muito geral, porém indica o consenso mais amplo (e aceitável) a que podemos chegar sobre o que é o terrorismo.

 

Não existe consenso acerca da definição de terrorismo. Em 2000, foi estabelecido um Comitê Especial no âmbito da Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU) a fim de negociar uma Convenção Global sobre Terrorismo Internacional, entretanto ainda não foi estabelecido um critério único para todos os países. Tendo em vista que uma determinada definição de terrorismo adotada pode servir a interesses políticos, algumas vezes, desfavoráveis a outros Estados, o estabelecimento de um consenso acerca do tema fica prejudicado (PANIAGO et al., 2007, p. 13).

Apesar de esse processo de conceituação denotar um viés científico à discussão da tipologia desse ilícito, as diferentes definições de terrorismo adotadas pelos países respondem mais às demandas políticas e estratégicas de cada Estado que ao consenso acadêmico sobre o assunto (BARCELLOS, 2007, p. 29).

De acordo com Wilkinson (1992, p. 228):

 

É geralmente aceito que o terrorismo é uma forma especial de violência política. Não é uma filosofia ou um movimento político. O terrorismo é uma arma ou método que tem sido utilizado ao longo da história por Estados e organizações subestatais para toda uma variedade de causas ou propósitos políticos. Esta forma especial de violência política tem quatro características principais: é premeditado e visa criar um clima de medo extremo ou terror, que é dirigido a um público mais amplo do que as vítimas imediatas da violência; inerentemente envolve ataques aleatórios e alvos simbólicos, incluindo civis; os atos de violência cometidos são vistos pela sociedade em que ocorrem como extranormal, no sentido literal de violação das normas sociais, causando um sentimento de indignação; e o terrorismo é usado para tentar influenciar o comportamento político de alguma forma: por exemplo, para forçar os adversários a conceder algumas ou todas as demandas dos perpetradores, para provocar uma reação maior, para servir como um catalisador para um conflito mais geral, ou para divulgar uma causa política.

 

A conferência sobre “Root Causes of Terrorism”, que ocorreu em Oslo em junho de 2003, abordou as causas do surgimento do terrorismo e o associaram às seguintes: falta de democracia, liberdades civis e respeito às leis; Estados frágeis ou falidos; modernização rápida; ideologias extremistas do tipo religioso ou secular; antecedentes históricos de violência política, guerras civis, revoluções, ditaduras ou ocupações; hegemonia do poder e repartição desigual deste; governos corruptos ou ilegítimos; fatores externos poderosos que mantêm no poder um governo ilegítimo; repressão por parte das forças de ocupação estrangeira ou potências coloniais; experiências de discriminação baseada em origens étnicas ou religiosas; não integração ao Estado de grupos dissidentes ou classes sociais emergentes; experiências de injustiça social; presença de líderes ideológicos carismáticos (BJÖRGO, 2003).

O atrativo do terrorismo como ferramenta tática é fácil de compreender. Segundo Friedland e Merari (1985), a violência terrorista se baseia em diversas premissas. A primeira consiste em que os atentados aparentemente aleatórios podem chamar a atenção de um público que, de outra forma, seria indiferente ao programa do movimento terrorista. Outra premissa diz que, perante a perspectiva de uma campanha prolongada de atentados, a opinião pública acabará preferindo aceitar as demandas dos terroristas.

Segundo Owada (2009, p.1):

 

A essência da ordem jurídica internacional é a de defender o Estado de direito na sociedade internacional como sociedade de seres humanos. Se a busca da felicidade e bem-estar dos seres humanos é a razão pela qual a espécie humana veio a formar uma sociedade é intitulado de se proteger contra a violência do terrorismo, que tenta destruir a razão de ser da nossa sociedade. O Estado de direito é a chave para alcançar esse objetivo. No entanto, ao abordar a questão do terrorismo por esse ângulo, é importante ter em mente os dois aspectos em que o Estado de direito é relevante para a questão do terrorismo – ou seja, o primeiro aspecto que o Estado de direito tem de prevalecer a proteger a sociedade de atos de terrorismo ao criminalizar o terrorismo e, segundo o aspecto de que o Estado de direito tem de ser rigorosamente mantido em explorar medidas eficazes para combater o terrorismo.

 

Wilkinson (1992, p. 247) reitera os princípios de uma resposta eficaz ao terrorismo.

 

Estes são: não render-se aos terroristas, e uma absoluta determinação para derrotar o terrorismo no ambiente do Estado de direito e do processo democrático; nenhum acordo ou concessões, mesmo diante de intimidação e de chantagem; um intenso esforço para levar os terroristas à justiça, processo e condenação em tribunais de direito; medida firme para punir Estados patrocinadores que dão refúgio, armas, explosivos, dinheiro e apoio moral e diplomático aos terroristas, uma determinação de nunca permitir que a intimidação terrorista bloqueie ou atrapalhe esforços políticos e diplomáticos para resolver os conflitos em regiões dilaceradas.

 

De acordo com Horgan (2006, p. 160), o terrorismo tende a ser uma atividade organizada na qual intervém certa quantidade de pessoas que desempenham funções distintas, que variam desde as mais relevantes operacionalmente até outras meramente de apoio. Para compreender a atividade terrorista, pode-se teoricamente separá-la em quatro fases distintas de um processo. São elas: decisão e busca: escolha do alvo; preparação ou atividade pré-terrorista; execução do atentado; atividades posteriores ao atentado e análise estratégica.

Manter em funcionamento uma organização terrorista é uma tarefa dispendiosa. A fase que antecede um ataque pode ser bastante complexa. Para resumir os pontos, Horgan (2006, p. 164) afirma que:

• exceto para organizações terroristas pequenas, os atentados são atos de violência planejados e calculados;

• é necessário algum tipo de dirigentes que tomam decisões e orientam as atividades;

• a escolha dos alvos deve considerar o contexto geral das necessidades e os objetivos da organização;

• o próprio ato pode ter um propósito que seja abertamente crítico ou criminoso. Muitos alvos individuais ou materiais podem ter um valor direto de caráter político ou simbólico, o que reflete a complexa dinâmica do contexto da organização terrorista;

• em termos estratégicos e criminológicos, esta etapa pode caracterizar-se como uma fase de busca para uma situação pré-delituosa que se pode denominar pré-terrorista.

A preparação do atentado terrorista pode ser vista como a fase tática na qual se devem identificar os alvos eleitos e decidir a melhor forma de executar a operação. Nesta fase estão incluídas: a necessidade de identificar alvos, vigiá-los e avaliar riscos; a identificação e a seleção das pessoas mais adequadas; requisitos de treinamento geral e preparação específica, considerando-se as características do alvo; funções de desenho, construção e fabricação dos dispositivos necessários; e teste e preparação dos dispositivos.

Na fase de execução do atentado, encontram-se os seguintes fatores: as demandas logísticas de montar o dispositivo e a mão de obra necessária no cenário do atentado; a manutenção da vigilância e medidas de segurança para a operação; a dinâmica do próprio atentado, que está condicionada à situação do momento; e, se for o caso, o processamento das armas depois do atentado.

A fase final posterior ao atentado consiste em avaliar os fatores da situação que condicionam a fuga das pessoas que operaram o ato, a destruição das provas e a avaliação completa da operação em todas as fases. 

Como pode se observar do exposto e em conformidade com as palavras de Hoffman (1998), “nenhum grupo terrorista comete atentados de forma aleatória ou desprovida de sentido... nunca os utilizará simplesmente como um exercício de horror carente de sentido”.

Tendo em mente que os grupos terroristas têm dois tipos de demanda de fundos, quais sejam: fundos para manutenção de suas estruturas e fundos para os gastos decorrentes dos ataques, as autoridades supervisoras devem orientar os agentes designados a desenvolverem mecanismos de detecção de riscos adequados para seus respectivos segmentos de atuação. O Financial Action Task Force (FATF) publicou relatório sobre o financiamento do terrorismo com diversos estudos de caso ilustrando como grupos terroristas levantam, usam e movimentos recursos financeiros.

De acordo com pesquisas realizadas em âmbito internacional, verificou-se que os custos para realizar um atentado terrorista isoladamente são relativamente baixos se comparados com os danos que pode causar.

 

Tabela 1: Os Custos dos Ataques Terroristas

Ataques	Data	Custos Estimados
Sistema de transporte de Londres	7 de julho de 2005	GBP 8,000
Bombas nos trens de Madrid	11 de março de 2004	USD 10,000
Caminhões-bomba em Istambul	15 e 20 de novembro de 2003	USD 40,000
Bombas no Jakarta JW Marriot Hotel	5 de agosto de 2003	USD 30,000
Bombas em Bali	12 de outubro de 2002	USD 50,000
Ataque ao USS Cole	12 de outubro de 2000	USD 10,000
Ataques a embaixadas na África	7 de agosto de 1998	USD 50,000

Fonte: FATF (2008)
 

Entretanto, a manutenção de uma rede terrorista, ou mesmo de uma célula específica, pode requerer um montante elevado de recursos para cobrir despesas de recrutamento, treinamento, planejamento e gastos correntes que precedem os ataques.

O financiamento do terrorismo incorpora as atividades distintas de levantamento de fundos, acumulação e ocultação de fundos, usando-os para sustentar a infraestrutura de organizações terroristas e transferir fundos para apoiar ou realizar ataques específicos. Os fundos utilizados para apoiar o terrorismo podem ser gerados através de meios legais ou ilegais. Organizações humanitárias ou empresas legítimas podem ser usadas inadvertida ou conscientemente como um canal para financiamento ou outro apoio logístico ao terrorismo (United Nations, 2009, p. 3).

De acordo com o relatório citado, as organizações terroristas podem financiar-se por meio de fontes legítimas ou ilegítimas. Observou-se que essas organizações recebem suporte considerável de Organizações ão governamentais (ONGs) e autofinanciamento através de simpatizantes da causa.

Organizações não governamentais possuem características que as tornam particularmente atraentes para os terroristas ou vulneráveis ao mau uso de financiamento do terrorismo. Elas aproveitam a confiança do público, têm acesso a fontes consideráveis de recursos e suas atividades muitas vezes utilizam dinheiro em espécie intensivamente.

É importante reconhecer a diferença entre ONGs exploradas pelos financiadores do terrorismo e organizações sem fins lucrativos, que são cúmplices de financiamento do terrorismo. Ambos os casos têm surgido, mas relatórios de tipologia e sua aplicação nem sempre deixam isso claro (United Nations, 2009, p. 17).

Os recursos de empresas legítimas podem ser usados como uma fonte de recursos para apoiar atividades terroristas. Esse é um risco particular em setores que não exigem qualificações formais e onde começar um negócio não requer grandes investimentos. O risco de uma empresa desviar fundos para apoiar a atividade terrorista é maior quando a relação entre as vendas declaradas e as vendas reais é difícil de verificar, como é o caso de negócios que transacionam intensamente com dinheiro vivo.

As organizações criminosas e os grupos terroristas continuam a desenvolver redes internacionais e estabelecer alianças de conveniência. A globalização permitiu que ambas as organizações expandissem e diversificassem suas atividades, aproveitando a internacionalização das comunicações e dos sistemas bancários, bem como a abertura de fronteiras para facilitar suas atividades. Nas palavras de Ehrenfeld (2002, p. 393):

 

... as organizações criminosas estão muitas vezes colaborando com os terroristas. Suas atividades vão desde o comércio de drogas ilegais, diamantes, dinheiro falso, documentos de identificação, pirataria de CD e vídeos, carros roubados, tráfico de pessoas e prostituição, manipulação de mercados e orquestramento de esquemas de fraude de vários milhões de dólares.

 

Há um mercado para obtenção ilegal de dados pessoais, incluindo números de conta de cartão de crédito, assim como informações pessoais, como nome completo do titular do cartão, endereço de cobrança, número de telefone, datas de início e de validade, o código de segurança do cartão etc. 

Seja por meio da ausência de controle jurisdicional efetivo, tolerância a organizações terroristas e suas atividades, ou apoio ativo para organizações terroristas, paraísos fiscais, Estados falidos e patrocinadores estatais criam ambientes propícios ou dão apoio a organizações terroristas. Esses tipos de jurisdição continuam a representar fontes cruciais de apoio a organizações terroristas atuais.

Terroristas e grupos terroristas têm muitos métodos à sua disposição para transferir fundos pelo mundo. Eles podem usar sistemas financeiros formais ou canais não regulamentados, ou simplesmente movimentar recursos através das fronteiras em dinheiro vivo. Há poucos indicadores disponíveis para ajudar os entes designados a reconhecer que uma atividade suspeita é especificamente relacionada com o financiamento do terrorismo (United Nations, 2009, p. 11).

Existem três métodos principais pelos quais os terroristas movimentam o dinheiro ou o transferem. O primeiro é por meio da utilização do sistema financeiro, o segundo envolve o movimento físico de dinheiro (por exemplo, a utilização de “cash couries”) e o terceiro é através do sistema de comércio internacional. A multiplicidade de estruturas organizacionais utilizadas por redes terroristas, a evolução contínua das técnicas em resposta a medidas internacionais e a natureza oportunista do financiamento do terrorismo tornam difícil identificar um método favorito ou mais comum de transmissão.

As instituições financeiras e outros prestadores de serviços financeiros regulamentados representam o setor financeiro formal e servem como porta de entrada principal, por meio da qual fluem as transações comerciais. Além disso, os serviços e os produtos disponíveis através do setor financeiro formal servem como veículos para movimentação de fundos que apoiam organizações terroristas e custeiam os atos terroristas. A velocidade e a facilidade com que os fundos podem ser movidos dentro do sistema financeiro internacional permitem movimentar recursos terroristas de forma eficiente e eficaz e, muitas vezes, sem detecção entre e dentro das jurisdições. 

A identificação e a interrupção do financiamento do terrorismo são naturalmente mais difíceis quando as autoridades são confrontados por redes “informais” de apoio que não operam como parte de organizações bem estruturadas com papéis claros e linhas de prestação de contas.

O sistema de comércio internacional está sujeito a uma ampla gama de riscos e vulnerabilidades que fornecem a oportunidade para organizações terroristas transferirem valores e bens através de fluxos comerciais aparentemente legítimos. Nas últimas décadas, o comércio internacional cresceu significativamente: o comércio global de mercadorias já ultrapassa US$ 9 trilhões por ano e o comércio global de serviços supera US$ 2 trilhões (de acordo com a Oganização Mundial do Comércio – OMC). Uma análise mais aprofundada dos métodos e técnicas específicos utilizados para explorar o sistema comercial para fins de financiamento do terrorismo poderia ajudar no desenvolvimento de medidas para identificar e combater essa atividade.

O movimento físico de dinheiro é uma forma de os terroristas transferirem fundos sem encontrar as salvaguardas de Prevenção à Lavagem de Dinheiro e Combate ao Financiamento do Terrorismo (PLD/CFT) estabelecidas em instituições financeiras. Estima-se que alguns grupos têm convertido altos valores em dinheiro e de difícil rastreamento, como commodities, do tipo ouro ou pedras preciosas, a fim de transacionar ativos fora do sistema financeiro. 

Em grande medida, os terroristas necessitam de fundos para criar um ambiente favorável para sustentar suas atividades – e não apenas para realizar ataques específicos. Interromper seu financiamento – geração e movimentação de fundos – cria um ambiente hostil para o terrorismo. Mesmo os melhores esforços das autoridades podem falhar para evitar ataques específicos. No entanto, quando os fundos disponíveis para os terroristas são limitados, declina sua capacidade geral, limitando seu alcance e efeito. 

As autoridades nacionais podem ajudar o setor financeiro, bem como os outros setores e pessoas designadas, em seus esforços para identificar e prevenir o financiamento do terrorismo através da partilha de inteligência. A informação financeira por si só não pode ser suficiente para evidenciar a atividade de financiamento do terrorismo. No entanto, quando combinadas com a inteligência antiterrorista obtida por meio da vigilância da gama de atividades e redes terroristas, as informações financeiras podem ser aproveitadas para fornecer às instituições financeiras uma indicação concreta de possível atividade terrorista.

 Enquanto as instituições financeiras continuam a detectar operações suspeitas e relatá-las, as autoridades competentes devem assumir a responsabilidade de analisar essas operações e determinar se elas realmente envolvem o financiamento do terrorismo. Elas também devem trabalhar para desenvolver indicadores (tipos de operações, produtos e assim por diante) que relacionem as transações suspeitas com o financiamento do terrorismo. Tanto quanto possível, esses indicadores devem ser diferenciados daqueles de lavagem de dinheiro. Essa análise também poderia ajudar os Estados a assegurar que a regulamentação é sadia (United Nations, 2009, p. 12).

Iniciativas nacionais e internacionais ainda focam mais no setor financeiro formal, sem levar em consideração o fato de que terroristas têm pesadamente migrado para atividades criminosas e utilizado sistemas financeiros informais e transações em espécie para movimentar fundos. Tendo em mente que as organizações terroristas estão mudando suas estruturas e seus métodos de financiamento, as estratégias internacionais para o combate ao financiamento do terrorismo deveriam ser adaptadas adequadamente (DALYAN, 2008, p. 147-8).

Obviamente, alguns meios de combate ao financiamento do terrorismo seriam mais fáceis de implementar e mais efetivos para alcançar o objetivo desejado; assim, a equação de custo benefício deveria estar entre as opções das autoridades (OWADA, 2009).

Levando-se em conta a complexidade da atividade terrorista, conclui-se que o seu combate também seja complexo. Dessa forma, optou-se neste artigo por concentrar a análise numa das formas de combate, qual seja: interromper o financiamento do terrorismo. Assumindo a atividade terrorista como uma conduta humana e racional, acredita-se que o aparato da teoria econômica possa ser útil para esta finalidade, visto que o financiamento do terrorismo ocorre num ambiente econômico.

 

4 Terrorismo e seu financiamento no Brasil
 

Apesar de parte da opinião pública brasileira e de mesmo alguns ditos especialistas acreditarem que o País não tem papel a desempenhar no atual combate ao terrorismo liderado, principalmente, pelos países protagonistas do cenário mundial, isso está longe de ser verdade.

A Agência Brasileira de Inteligência (ABIN) segue a definição específica elaborada pela Câmara de Relações Exteriores e Defesa Nacional subordinada à Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, definindo terrorismo como: 

 

... ato de devastar, saquear, explodir bombas, sequestrar, incendiar, depredar ou praticar atentado pessoal ou sabotagem, causando perigo efetivo ou dano a pessoas ou bens, por indivíduos ou grupos, com emprego da força ou violência, física ou psicológica, por motivo de facciosismo político, religioso, étnico/racial ou ideológico, para infundir terror com o propósito de intimidar ou coagir um governo, a população civil ou um segmento da sociedade, a fim de alcançar objetivos políticos ou sociais (PANIAGO et al., 2007, p. 14).

 

Também é o ato de:

 

apoderar-se ou exercer o controle, total ou parcialmente, definitiva ou temporariamente, de meios de comunicação ao público ou de transporte, portos, aeroportos, estações ferroviárias ou rodoviárias, instalações públicas ou estabelecimentos destinados ao abastecimento de água, luz, combustíveis ou alimentos, ou à satisfação de necessidades gerais e impreteríveis da população. Trata-se de ação premeditada, sistemática e imprevisível, de caráter transnacional ou não, que pode ser apoiada por Estados, realizada por grupo político organizado com emprego de violência, não importando a orientação religiosa, a causa ideológica ou a motivação política, geralmente visando destruir a segurança social, intimidar a população ou influir em decisões governamentais (PANIAGO et al., 2007, p. 15).

 

Na opinião de Esteves (2007, p. 93), o Brasil, mesmo não tendo sido atingido diretamente pelo terrorismo, tem de se adequar às novas condições da conjuntura universal/mundial, caso queira manter e ampliar a sua condição de global player. Na mesma linha, Paniago et al. (2007, p. 16) defendem que:

 

Apesar de nunca ter ocorrido um atentado em solo nacional, o País pode ser palco de um ataque, tendo em vista, principalmente, a presença de representações diplomáticas e empresariais de países considerados inimigos por organizações terroristas internacionais. Além disso, o País atualmente tem interesses em vários continentes, em sociedade com empreendimentos de países considerados alvos do terrorismo. Assim, o Brasil não pode descuidar do acompanhamento da atuação de grupos extremistas internacionais, e a cooperação com outros Estados é crucial para prevenir e combater o fenômeno do terrorismo. Ressalta-se que as organizações terroristas não reconhecem fronteiras, logo, nenhum país estaria livre dessa ameaça.

 

Não há evidências de células terroristas em atividade no Brasil. Todavia, a realização de grandes eventos em território brasileiro, recebendo representantes das mais diversas nações e atraindo a atenção de boa parte da população mundial, torna o país um alvo potencial, mesmo que eventual.

Outro problema para o Brasil é a frequente associação entre grupos terroristas e os traficantes de drogas, estes sim bem presentes no País. A essa associação dá-se o nome de narcoterrorismo. Para Paniago et al. (2007, p. 17), uma vez que as organizações criminosas têm o lucro como motivação principal, não devem ser classificadas como terroristas, mesmo que empreguem métodos típicos do terrorismo. No que concerne ao Brasil, seria, portanto, inapropriado o uso do termo narcoterrorismo. Definições à parte, a associação entre as organizações terroristas e os traficantes é uma tipologia conhecida e recorrente.

Mesmo que os conceitos de organizações terroristas e organizações criminosas não sejam exatamente idênticos, ambas se voltam para a execução de atividades ilícitas, mas há distinção entre seus objetivos. Uma organização criminosa visa, com sua atividade, a benefícios econômicos e à obtenção de lucro. Uma organização terrorista almeja objetivos políticos e ideológicos. Como signatário das principais convenções internacionais contra o terrorismo, o Brasil também entende o terrorismo como uma forma de crime organizado transnacional (PANIAGO et al., 2007, p. 17). 

Diante das afirmações de organismos internacionais de que atos terroristas tiveram como base de apoio o território nacional, o País sofre pressões para a adoção de medidas que visem a neutralizar eventuais ameaças terroristas, incluindo o aprimoramento do controle de estrangeiros e do envio de recursos financeiros ao exterior (PANIAGO, 2007(a), p. 24).

Dessa forma, o Brasil vem criando condições para cumprir as recomendações contidas na Resolução nº 1.373, de 28 de setembro de 2001, do Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas (ONU) , que inclui um conjunto de regras para o controle de operações financeiras, combate à lavagem de dinheiro ligada ao financiamento do terrorismo, fiscalização das fronteiras e certificação de segurança de portos e aeroportos. Ainda no âmbito dos instrumentos normativos da ONU e da Organização dos Estados Americanos (OEA), o Brasil aderiu a todas as convenções sobre combate ao terrorismo. 

 

As pressões internacionais para que o Brasil seja um parceiro ativo das grandes potências no combate ao terrorismo internacional já são sensíveis e tendem a crescer. A participação nesse processo vai ao encontro dos interesses do País, de maior presença no cenário mundial, inclusive com assento permanente no Conselho de Segurança da ONU (PANIAGO, 2007(a), p. 28).

 

Um campo de atuação ainda a ser explorado em profundidade é o financiamento ao terrorismo. A falta de pessoal especializado em número suficiente e o acesso deficiente aos dados do sistema financeiro impedem que se conheçam, em detalhes, as operações suspeitas. Essa lacuna tem sido suprida por meio do Conselho de Controle das Atividades Financeiras (Coaf), do Ministério da Fazenda, criado em 1998 (PANIAGO, 2007(a), p. 26).

Cumpre ressaltar, entretanto, que essa fragilidade é verificada em muitos países. Especialistas acreditam que, devido ao imenso volume de operações financeiras realizadas todos os dias no mundo, o rastreamento dessas movimentações deve ser feito apenas nos casos de pessoas suspeitas e tão somente com o intuito de corroborar ou refutar indícios, visto ser muito difícil caracterizar o financiamento do terrorismo, devido ao fato de que as organizações extremistas, muitas vezes, escondem-se sob a fachada de instituições de caridade, empresas, fundações e associações (PANIAGO, 2007(a), p. 26-7).

O Brasil, sendo signatário da Carta das Nações Unidas, segue as resoluções emitidas pelo órgão. Para o caso do CFT, obriga-se, por força de lei, que as pessoas físicas ou jurídicas designadas comuniquem imediatamente a existência de fundos, de outros ativos financeiros ou de recursos econômicos pertencentes ou controlados, direta ou indiretamente, pelas pessoas e entidades listadas nas resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU).

 

5 Análise dos dados: as “armas” de combate ao financiamento do terrorismo no Brasil

 

A análise dos dados, das informações e da regulamentação existente sobre combate ao financiamento do terrorismo pode ser dividida em três grandes eixos de movimentação: o fluxo financeiro, o fluxo comercial e o fluxo de pessoas. Com o objetivo de simplificar, serão apresentados os fluxos entre países, todavia é importante esclarecer que os fluxos domésticos também podem apresentar riscos e ameaças.

É difícil determinar a eficácia da legislação que criminaliza o financiamento do terrorismo. Em parte porque um efeito preventivo presumido é, por definição, não mensurável, mas também porque as disposições de financiamento do terrorismo foram introduzidas recentemente (United Nations, 2009, p. 6).

As informações que interessam nesses fluxos são principalmente (e não exaustivamente): país de origem/destino, valores, moedas, formas de transferências, tipo de produto, identificação do comprador/vendedor, entre outras. Com base nessas informações, pode se adequar melhor a análise às tipologias já detectadas.

Pela ótica da movimentação financeira, verifica-se que os dados divulgados mensalmente pelo Banco Central do Brasil (Bacen) referentes ao setor externo, incluindo o Balanço de Pagamentos, não permitem ao público em geral (pesquisadores, acadêmicos, consultores etc.) elaborar estudos conclusivos a respeito dos riscos do financiamento ao terrorismo no Brasil, nem mesmo levantar indícios. Isso se deve à forma como os dados estão agregados. Todavia, o Bacen dispõe de informações muito úteis que constam dos registros de operações cambiais, tais como: nome e país do pagador/recebedor no exterior, a motivação econômica para a realização da transação (natureza-fato), a forma como foi feita a troca das moedas (espécie, cheque, teletransmissão etc.). Além disso, a instituição financeira no Brasil que intermedeia a transação deve manter em sua posse os documentos que embasam sua fundamentação econômica.

Esse banco de dados, quando associado a outras informações disponíveis em outros órgãos públicos, torna-se de inestimável valor no combate ao financiamento ao terrorismo. Como exemplo podemos citar os dados cadastrais, patrimoniais e de renda de pessoas físicas e jurídicas em poder da Secretaria da Receita Federal (SRF). Além das informações citadas, os órgãos públicos dispõem de muitas outras informações que, em conjunto e se adequadamente analisadas, podem constituir-se numa importante “arma” de combate ao financiamento do terrorismo.

Para a finalidade deste artigo, consideraram-se os negócios realizados pelo Brasil com os países listados pelo CSNU. No momento em que este artigo foi escrito, havia onze países listados; são eles: Afeganistão, República Democrática do Congo, Costa do Marfim, Coreia do Norte, Eritreia, Irã, Iraque, Libéria, Líbia, Somália e Sudão, para os quais se recomenda redobrar a atenção, ressaltando-se que cuidados devem ser tomados para todo e qualquer fluxo de recursos, mercadorias e pessoas.

Do ponto de vista das transações comerciais, as autoridades dispõem de um conjunto adicional de informações que podem auxiliar substancialmente a análise dos riscos de financiamento ao terrorismo no Brasil. 

A tabela a seguir mostra o fluxo de comércio do Brasil com os países listados. Nela pode-se observar que não se tratam de grandes parceiros comerciais do Brasil, tendo em vista que as exportações para os onze países totalizaram, em 2012, apenas USD 3,2 bi, e as importações, USD 1,2 bi. Entre esses países, destacam-se Irã, Iraque e Líbia, sendo que os demais apresentaram fluxo de comércio bastante tímido, quando comparado ao volume total de comércio exterior do Brasil.